Thứ Ba, ngày 10/05/2022, 14:25
Lượt xem: 254

Cải cách thể chế - Điều kiện tiên quyết để xây dựng Chính phủ kiến tạo ở Việt Nam hiện nay

NGUYỄN THANH BÌNH
Học viện Chính trị khu vực I

(GDLL) - Cải cách thể chế và xây dựng chính phủ kiến tạo có mối quan hệ mật thiết với nhau, trong đó cải cách thể chế là một trong những điều kiện tiên quyết để xây dựng chính phủ kiến tạo. Đối với Việt Nam, xây dựng Chính phủ kiến tạo và cải cách thể chế đã trở thành hai nội dung trọng tâm của công cuộc xây dựng nền hành chính quốc gia chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu quả. Bài viết phân tích bản chất của chính phủ kiến tạo, thể chế, cải cách thể chế và mối quan hệ giữa chúng, từ đó nêu ra một số đề xuất cho công cuộc cải cách thể chế và xây dựng Chính phủ kiến tạo ở Việt Nam hiện nay.

Từ khóa: Cải cách thể chế; chính phủ kiến tạo; quản trị tốt.

Chính phủ đặt mục tiêu phục hồi, phát triển nhanh hoạt động sản xuất, kinh doanh. (Ảnh: https://baochinhphu.vn)

Đặt vấn đề

Cải cách thể chế (CCTC) và xây dựng chính phủ kiến tạo (CPKT) có mối quan hệ mật thiết với nhau, trong đó CCTC là một trong những điều kiện tiên quyết để xây dựng CPKT; qua đó, tạo dựng được một môi trường quản trị quốc gia thúc đẩy và dung dưỡng sự phát triển của toàn xã hội. Ý thức được điều này, ở Việt Nam, trong nhiều năm qua những yêu cầu về CCTC và xây dựng CPKT luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sát sao. Đặc biệt, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng tiếp tục khẳng địnhxây dựng CPKT là một trong ba “đột phá chiến lược” cần được ưu tiên (bên cạnh đột phá về hạ tầng và nhân lực). Có thể thấy, việc giải mã bản chất của CPKT, CCTC, và mối quan hệ giữa chúng; thông qua đó định hình những nội dung chủ yếu cần phải thực hiện trong bối cảnh Việt Nam hiện nay có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

1. Quản trị tốt - bản chất của chính phủ kiến tạo

Trong các mô hình nhà nước hiện đại ngày nay chính phủ là một trong ba nhánh quyền lực nhà nước, bao gồm: Lập pháp, hành pháp và tư pháp; trong đó chính phủ là cơ quan hành pháp. Tùy theo cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia mà ba nhánh quyền lực nhà nước này có thể được phân tách độc lập hay phân công, phối hợp với nhau. Tuy nhiên, dù tổ chức theo hình thức nào thì mỗi bộ phận quyền lực này cũng mang những chức năng riêng. Chính phủ với tư cách là cơ quan hành pháp trong bộ máy nhà nước có nhiệm vụ trực tiếp điều hành thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước thông qua việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội trong phạm vi quốc gia, và mối quan hệ giữa quốc gia với quốc gia trên tất cả các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh. Theo nghĩa như vậy, chính phủ chính là cơ quan quyền lực nhà nước có nhiệm vụ tổ chức và thực thi nền quản trị quốc gia.

Cách tiếp cận từ vai trò, chức năng của chính phủ này cũng cho thấy, một cách khái quát, CPKT phải là một chính phủ tạo lập được một môi trường quản trị quốc gia giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội, cũng như mối quan hệ quốc gia với quốc gia để đảm bảo mục tiêu duy trì sự ổn định và phát triển bền vững đất nước.

Nội dung chủ đạo của quản trị quốc gia bao quát một phạm vi rộng các mối quan tâm về chính trị, hành chính và kinh tế. Mặc dù có phạm vi bao quát rộng lớn gồm nhiều lĩnh vực song nội hàm của khái niệm quản trị quốc gia được sử dụng nhất quán với một cấp độ nhất định. Dấu hiệu nội hàm thứ nhất đó là việc quản lý và giải quyết những vấn đề thuộc về quản trị công, trong đó bao gồm một nội dung quan trọng là quản lý nền kinh tế. Một dấu hiệu khác là khía cạnh chính trị, nó liên quan tới các vấn đề như xây dựng thể chế dân chủ, thúc đẩy công bằng xã hội và tăng cường quyền con người. Có thể đánh giá nền quản trị quốc gia qua hai tham số chính: (1) hiệu quả (đánh giá theo cách tiếp cận dựa trên kết quả - results-based approach) và (2) tính hợp pháp (đánh giá theo cách tiếp cận dựa trên quyền – rights-based approach). Giá trị cốt lõi được quốc tế công nhận tương đối thống nhất của khái niệm quản trị quốc gia đó là việc định hình và dung dưỡng một chế độ kiến tạo nên một khu vực công mà trong đó các tác nhân nhà nước và không phải nhà nước (state and non-state actors) tương tác với nhau để đi đến các lựa chọn quyết định về các vấn đề kinh tế, phúc lợi, an sinh xã hội và an toàn của người dân.

Một nền quản trị quốc gia đạt được giá trị cốt lõi nêu trên là một nền quản trị tốt và là điều kiện tiên quyết cho sự ổn định và phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Theo cơ quan Cao uỷ Nhân quyền Liên hiệp quốc: “…quản trị tốt liên quan đến các tiến trình và kết quả chính trị và thể chế mà cần thiết để đạt được các mục tiêu phát triển. Đó là một tiến trình mà các cơ quan công quyền giải quyết các vấn đề công cộng, quản lý các nguồn lực công và bảo đảm việc thực hiện các quyền con người theo cách thức hoàn toàn không có sự tham nhũng và lạm dụng và thực sự tuân thủ nguyên tắc pháp quyền…”[1].  Ngân hàng Thế giới (WB) định nghĩa: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp… Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả[2]. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF): “Quản trị tốt thể hiện qua các yếu tố như sự minh bạch trong hoạt động của nhà nước, tính hiệu quả trong việc quản lý các nguồn lực công, và tính ổn định, minh bạch của môi trường pháp lý và kinh tế...”[3].

Các nguyên tắc hay yêu cầu của một nền quản trị tốt được Ngân hàng Phát triển châu Á (ADP) xác định, bao gồm: Trách nhiệm giải trình (accountability), sự tham gia (participation), tính chất có thể dự đoán (predictability), và sự minh bạch (transparency)[4]. Tương tự, Hội đồng châu Âu (EC) chỉ ra: Quản trị tốt dựa trên 5 nguyên tắc: Công khai (openness), sự tham gia (participation), trách nhiệm giải trình (accountability), tính hiệu quả (effectiveness) và sự gắn kết (coherence)[5]. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), các yếu tố chủ yếu của quản trị tốt bao gồm: Trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch (transparency), tính hiệu quả (efficiency) và hiệu lực (effectiveness), tính kịp thời (responsiveness), tầm nhìn (forward vision), pháp quyền (rule of law)[6].

Như vậy có thể thấy, bản chất của CPKT là một chính phủ thiết lập được một nền quản trị tốt được thể hiện qua các tiêu chí nhận diện về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia, sự gắn kết, sự kịp thời, hiệu lực, hiệu quả, có thể dự đoán, có tầm nhìn và tôn trọng nguyên tắc pháp quyền; thông qua đó tạo lập được một môi trường nuôi dưỡng sự sáng tạo, phát huy được tiềm năng, năng lực quốc gia và thu hút, khai thác được các nguồn lực quốc tế để đạt được các mục tiêu phát triển đất nước.

2. Thể chế và mục đích của cải cách thể chế

2.1 Thể chế là gì?

Khái niệm “thể chế” thường được hiểu theo hai nghĩa phổ biến[7].

Theo cách hiểu thứ nhất, thể chế là tập hợp những quy tắc chính thức, các quy định không chính thức hay những nhận thức chung có tác động kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ thể chính trị với nhau trong những lĩnh vực nhất định. Các thể chế được tạo ra và đảm bảo thực hiện bởi cả nhà nước và các tác nhân phi nhà nước (như các tổ chức nghề nghiệp hoặc các cơ quan kiểm định).

Các quy tắc chi phối sự tương tác giữa các cá nhân hay tổ chức có thể mang tính chính thức hoặc không chính thức. Các quy tắc chính thức bao gồm hiến pháp, các bộ luật, điều luật, hiến chương, văn bản dưới luật… Trong khi đó các quy tắc không chính thức có vai trò mở rộng, chi tiết hóa hoặc chỉnh sửa các quy tắc chính thức và điều chỉnh hành vi của các chủ thể thông qua các chuẩn tắc xã hội (truyền thống, tập quán, những điều cấm kỵ…) hay các quy tắc ứng xử nội bộ. Vai trò của các thể chế thể hiện ở chỗ chúng tạo nên một khuôn khổ mà ở đó hành động của các chủ thể trở nên dễ đoán trước hơn, cho phép các chủ thể thiết lập các kỳ vọng và giảm thiểu các rủi ro trong quá trình tương tác với nhau.

Theo cách hiểu này, tùy theo lĩnh vực của đời sống xã hội mà các quy tắc chính thức và phi chính thức đó điều chỉnh, thể chế được phân loại theo lĩnh vực vực tác động như: Thể chế kinh tế, thể chế chính trị, thể chế văn hóa... Trong khuôn khổ chủ đề của bài viết này, chúng tôi tập trung tiếp cận quan niệm về thể chế theo nghĩ thứ nhất này.

Theo cách hiểu thứ hai, thể chế là một cơ quan, tổ chức công với các cơ cấu và chức năng được định sẵn một cách chính thức nhằm điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động nhất định áp dụng chung cho toàn bộ dân cư. Đối với một quốc gia, các thể chế chính trị bao gồm chính phủ, quốc hội và các cơ quan tư pháp, và mối quan hệ giữa các thể chế này được quy định bởi Hiến pháp.

2.2 Mục đích của cải cách thể chế?

Thể chế có thể được hiểu là hệ thống các quy tắc chính thức và phi chính thức chi phối, định chế sự tương tác giữa các cá nhân hay tổ chức. Đến lượt mình, khuôn khổ thể chế này cũng thường xuyên chịu sự tác động bởi những nhu cầu từ bên trong và những sức ép từ bên ngoài buộc nó phải có sự điều chỉnh cho phù hợp; và một khi khuôn khổ thể chế đó đã trở nên chật hẹp so với nhu cầu phát triển từ bên trong và thay đổi từ bên ngoài – tức khi khuôn khổ đó đã trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển – thì khi đó yêu cầu CCTC xuất hiện.

Như vậy có thể hiểu, CCTC là sự điều chỉnh, thay đổi, tái cấu trúc những quy tắc cũ (chính thức và không chính thức) đã trở thành lỗi thời để hình thành những quy tắc mới phù hợp hơn với thực tiễn cuộc sống nhằm tạo động lực cho sư phát triển. Theo nghĩa này, CCTC chính là việc thiết lập một nền quản trị công tốt để kiến tạo sự phát triển của quốc gia. Cũng vì vậy, CCTC chính là một điều kiện tiên quyết trong xây dựng CPKT.

3. Cải cách thể chế để xây dựng Chính phủ kiến tạo trong bối cảnh Việt Nam hiện nay

Sau một thời gian đạt được sự tăng trưởng kinh tế ấn tượng, trước những tác động tiêu cực từ bên ngoài và sự quản trị còn những yếu kém từ bên trong, nền kinh tế Việt Nam đã tăng trưởng chững lại. Những thành quả của cuộc cải cách gắn với Đổi mới từ năm 1986 đã trở lên tới hạn trước những thay đổi của thời cuộc. Để sốc lại đà tăng trưởng, bài toán CCTC đã nhiều lần được đặt lên bàn cân quản trị quốc gia như là nguyên nhân của mọi nguyên nhân cần ưu tiên “đột phá chiến lược”. Điều này được thể hiện nhất quán qua các kỳ Đại hội lần thứ XI, XII và XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam[8].

Nhận thức rõ đòi hỏi từ thực tiễn này, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, ngay từ khi nhậm chức vào năm 2016 đã cam kết xây dựng CPKT liêm chính, hành động vì người dân và doanh nghiệp. Nhiệm vụ quan trọng nhất của CPKT này là CCTC gắn liền với tăng trưởng kinh tế. Tăng trưởng kinh tế thúc đẩy CCTC, và CCTC làm sao tạo điều kiện cho tăng trưởng bền vững và nhanh hơn. 

Hỗ trợ phục hồi doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh. (Ảnh: https://baochinhphu.vn)

Bối cảnh của Việt Nam hiện nay cho thấy, trong những năm tới, điều quan trọng là phải lồng ghép các khía cạnh của quản trị tốt vào các ưu tiên CCTC. Ở giai đoạn hiện tại, với mục đích ưu tiên, cần tập trung vào việc tăng cường các khía cạnh của sự tham gia và trách nhiệm giải trình, theo sau là các khía cạnh của tính kịp thời và minh bạch như các bước ban đầu để nâng cao chất lượng quản trị. Chính phủ, khu vực tư nhân và xã hội công dân cần phối hợp với nhau trong thực hiện CCTC và giải quyết những yếu kém trong quản trị. Khâu đột phá nên tập trung vào giải quyết những yếu kém về tính minh bạch, cải thiện khả năng tiếp cận thông tin, mở rộng các kênh tham gia và tăng mức độ trách nhiệm giải trình và tính kịp thời. Dưới đây là một số phương hướng cụ thể:

Một là, nâng cao tính minh bạch

Điều quan trọng là thông tin phải được công khai và sẵn sàng chia sẻ với công dân và cung cấp cho họ một cách hiệu quả khi được yêu cầu. Luật hóa quyền tiếp cận thông tin hoặc những quy định pháp lý phản ánh một mức độ cao về tự do tiếp cận thông tin là cần thiết để phân loại thông tin và đạt được tính minh bạch hơn. Bước quan trọng tiếp theo là thực thi các biện pháp và hành động để công khai thông tin và giúp mọi người có thể tiếp cận. Điều này có thể bao gồm việc tăng cường tiếp cận thông tin liên quan đến ngân sách (thu nhập và chi tiêu), các kế hoạch, các hoạt động, các thách thức, các chỉ số...; đồng thời thiết lập các cơ chế mới và cải tiến các cơ sở hiện có để phổ biến thông tin qua các trang web, tài liệu in, các kênh truyền hình, đài phát thanh... Với thông tin ngày càng có sẵn, người dân, doanh nghiệp sẽ được biết nhiều hơn về quyền của mì nh cũng như các kênh và thủ tục họ có thể sử dụng để đạt được các quyền của mình một cách đầy đủ và bình đẳng. Ngoài ra, họ sẽ trở nên ý thức hơn về các hậu quả khi quyền của họ bị vi phạm và sẽ phản ánh với ai nếu điều này xảy ra, và phải làm gì để yêu cầu các công chức phải có trách nhiệm giải trình.

Hai là, tăng cường sự tham gia và xây dựng quan hệ đối tác

Theo Khodary[9], sự tham gia phản ánh quan điểm đa dạng của các bên liên quan sẽ đem lại những kết quả nhiều thông tin, kịp thời, đại diện và đồng thuận hơn. Nó cũng hỗ trợ thông tin hai chiều và sự hiểu biết của những người khác, trao quyền và nói tiếng nói rộng hơn cho nhiều bên liên quan. Điều quan trọng nhất là sự tham gia đảm bảo tính hợp pháp và quyền sở hữu cao hơn của các bên liên quan, đồng thời xây dựng sự tin tưởng lẫn nhau giữa các bên. Theo đó, sẽ có lợi cho các cơ quan nhà nước khi khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan và xây dựng quan hệ đối tác với họ.

Để tăng cường sự tham gia và xây dựng quan hệ đối tác này cần tạo ra các kênh và đơn giản hóa các thủ tục để cho phép mọi công dân và khu vực tư nhân tham gia thảo luận các vấn đề, lập kế hoạch, thực hiện, theo dõi và đánh giá. Các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức phi chính phủ phải được khuyến khích, hỗ trợ và cung cấp các thông tin cần thiết để đảm nhận vai trò của mình. Có thể tổ chức các cuộc đối thoại cộng đồng mở rộng, các phiên điều trần, các cuộc họp cộng đồng hoặc thiết lập các đường dây nóng, các cuộc khảo sát hoặc hòm thư góp ý đề xuất để khuyến khích mọi người tham gia đánh giá dịch vụ hoặc đưa ra các gợi ý.

Ba là, đảm bảo trách nhiệm giải trình

Theo Bastidas[10], sự tham gia của công chúng đảm bảo rằng các công chức có trách nhiệm giải trình tốt hơn cho hành động của họ và đáp ứng tốt hơn yêu cầu của công dân. Tuy nhiên, tăng cường giám sát và trách nhiệm giải trình đòi hỏi các hành động khác như thiết lập các quy tắc rõ ràng và minh bạch trong các giao dịch và tăng cường giám sát các công chức nhằm đảm bảo chất lượng dịch vụ tốt hơn. Ngoài ra, cần nâng cao nhận thức của công chúng về quyền của họ yêu cầu các công chức có trách nhiệm giải trình; đồng thời thiết lập sẵn các kênh hoặc các thể nhân để công chúng có thể tham vấn trong trường hợp họ yêu cầu các nhà cung cấp dịch vụ phải có trách nhiệm trình hoặc tiến hành khiếu nại. Các kênh mà họ có thể sử dụng không bị giới hạn bởi các kênh chính phủ hoặc chính thức, mà họ cũng có thể sử dụng phương tiện truyền thông, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức xã hội hoặc các nhóm xã hội khác. Nói tóm lại, người dân, doanh nghiệp cần phải nhận thức rõ hơn và làm quen với các kênh và cơ chế hiện có để yêu cầu các công chức phải có trách nhiệm giải trình.

Bốn là, cải thiện khả năng đáp ứng nhu cầu khiếu nại của người dân

Cải thiện khả năng đáp ứng nhu cầu hay khiếu nại của người dân không nhất thiết đòi hỏi phải chi thêm ngân sách để thành lập thêm các đơn vị trong bộ máy nhà nước. Ngược lại, một số lựa chọn thông minh và hiệu quả về chi phí có thể được lựa chọn áp dụng, như hợp tác với các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân, kêu gọi hành động tập thể, sắp xếp lại nhân sự, tài trợ các giải pháp sáng tạo và giá rẻ, chuyển sự tập trung và phân bổ ngân sách theo các ưu tiên xã hội.... Ngoài ra, việc thiết lập các kênh đóng góp ý kiến sẽ là một phương pháp hiệu quả để tìm hiểu về nhu cầu của người dân, tiếp thu những gợi ý, giải pháp sáng tạo và củng cố văn hoá tham gia của công dân.

Kết luận

Xét về bản chất, CCTC có nghĩa là thay đổi cả các luật chơi và cách chúng được thi hành. Những cải cách này chắc chắn sẽ dẫn đến những thay đổi trong mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội, cũng như việc phân bổ lại quyền lực và nguồn lực giữa các nhóm xã hội. Những người hưởng lợi sẽ hỗ trợ cải cách, trong khi những người bị ảnh hưởng sẽ chống lại nó. Trong bối cảnh thế giới và Việt Nam hiện nay, nhu cầu CCTC để kiến tạo môi trường nuôi dưỡng sự phát triển đã trở nên cấp bách: các doanh nghiệp đang gặp nhiều khó khăn dưới tác động của tình trạng bất ổn kinh tế vĩ mô, suy thoái kinh tế, và tác động của đại dịch Covid-19, họ đang nóng lòng muốn cải thiện trong thực tế các điều kiện kinh doanh; tầng lớp trung lưu và trí thức đang phát triển tạo ra một không gian xã hội rộng lớn hơn trong mối quan hệ với nhà nước, v.v.. Nếu các lãnh đạo chính trị quyết tâm thực hiện các CCTC, đa số các doanh nghiệp và người dân sẽ cùng hỗ trợ những cải cách này, và do đó, niềm tin của người dân vào bộ máy nhà nước sẽ tăng lên. 

Tài liệu tham khảo:

1. ADB (1995), Governance: Sound Economic Management, August, pp. 3, 4, 8.

2. Bastidas, S. (2004) The Role of Public Participation in the Impact Assessment of Trade Process, CIELAP Brief on Canadian Trade Policy [online] http://cielap.org

3. EC (2001), ‘European Governance: A White Paper’, Brussels, 25 July, fn. 1 on p. 8, p. 10 (sic).

4. Kasper, W. & Streit, E. M. (2000), Institutional Economics, social order and public policy, Edward Elgar Publishing, Northampton, US.


[1] UN Commission on Human Rights, Resolution 2000/64.

[2] World Bank (2007), Strengthening the World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption, p. 1.

[3] Michel Camdessus (1997), IMF Managing Director, Address to the United Nations Economic and Social Council, 2 July.

[4] ADB (1995), Governance: Sound Economic Management, August, pp. 3, 4, 8.

[5] Commision of the European Communities (2001), ‘European Governance: A White Paper’, Brussels, 25 July, p. 10.

[6] OECD, Directorate for Public Governance and Territorial Development, ‘Principal Elements of Good Governance’, http://www.oecd.org

[7] Xem: 1) North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press. 2) North, D. (1991), “Institutions”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1, pp. 97-112. 3) Kasper, W. & Streit, E. M. (2000), Institutional Economics, social order and public policy, Edward Elgar Publishing, Northampton, US.

[8] Toàn văn Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về các văn kiện trình Đại hội XIII, https://tuoitre.vn

[9] Khodary, Y. (2015) Public Participation: Case Studies on Egypt’s Right to Information Draft Law and National Plan, Danish Institute for Human Rights, Copenhagen.

[10] Bastidas, S. (2004) The Role of Public Participation in the Impact Assessment of Trade Process, CIELAP Brief on Canadian Trade Policyhttp://cielap.org