Từ khóa: Cải cách thể
chế; chính phủ kiến tạo; quản trị tốt.
Chính phủ đặt mục tiêu phục hồi, phát triển nhanh hoạt
động sản xuất, kinh doanh. (Ảnh: https://baochinhphu.vn)
Đặt vấn đề
Cải cách thể chế (CCTC)
và xây dựng chính phủ kiến tạo (CPKT) có mối quan hệ mật thiết với nhau, trong
đó CCTC là một trong những điều kiện tiên quyết để xây dựng CPKT; qua đó, tạo
dựng được một môi trường quản trị quốc gia thúc đẩy và dung dưỡng sự phát triển
của toàn xã hội. Ý thức được điều này, ở Việt Nam, trong nhiều năm qua những
yêu cầu về CCTC và xây dựng CPKT luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm lãnh đạo,
chỉ đạo sát sao. Đặc biệt, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của
Đảng tiếp tục khẳng định, xây dựng CPKT là một trong ba “đột phá chiến lược” cần được
ưu tiên (bên cạnh đột phá về hạ tầng và nhân lực). Có thể thấy, việc giải mã
bản chất của CPKT, CCTC, và mối quan hệ giữa chúng; thông qua đó định hình
những nội dung chủ yếu cần phải thực hiện trong bối cảnh Việt Nam hiện nay có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
1. Quản trị tốt -
bản chất của chính phủ kiến tạo
Trong các mô hình nhà
nước hiện đại ngày nay chính phủ là một trong ba nhánh quyền lực nhà nước, bao
gồm: Lập pháp, hành pháp và tư pháp; trong đó chính phủ là cơ quan hành pháp.
Tùy theo cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia mà ba nhánh quyền lực
nhà nước này có thể được phân tách độc lập hay phân công, phối hợp với nhau.
Tuy nhiên, dù tổ chức theo hình thức nào thì mỗi bộ phận quyền lực này cũng
mang những chức năng riêng. Chính phủ với tư cách là cơ quan hành pháp trong bộ
máy nhà nước có nhiệm vụ trực tiếp điều hành thực hiện chức năng đối nội và đối
ngoại của nhà nước thông qua việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước, thị
trường và xã hội trong phạm vi quốc gia, và mối quan hệ giữa quốc gia với quốc
gia trên tất cả các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh. Theo
nghĩa như vậy, chính phủ chính là cơ quan quyền lực nhà nước có nhiệm vụ tổ
chức và thực thi nền quản trị quốc gia.
Cách tiếp cận từ vai
trò, chức năng của chính phủ này cũng cho thấy, một cách khái quát, CPKT
phải là một chính phủ tạo lập được một môi trường quản trị quốc gia giải quyết
hài hòa mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội, cũng như mối quan hệ
quốc gia với quốc gia để đảm bảo mục tiêu duy trì sự ổn định và phát triển bền
vững đất nước.
Nội dung chủ đạo của quản trị quốc gia bao quát một phạm vi rộng
các mối quan tâm về chính trị, hành chính và kinh tế. Mặc dù có phạm vi bao
quát rộng lớn gồm nhiều lĩnh vực song nội hàm của khái niệm quản trị quốc gia
được sử dụng nhất quán với một cấp độ nhất định. Dấu hiệu nội hàm thứ nhất đó
là việc quản lý và giải quyết những vấn đề thuộc về quản trị công, trong đó bao
gồm một nội dung quan trọng là quản lý nền kinh tế. Một dấu hiệu khác là khía
cạnh chính trị, nó liên quan tới các vấn đề như xây dựng thể chế dân chủ, thúc
đẩy công bằng xã hội và tăng cường quyền con người. Có thể đánh giá nền quản
trị quốc gia qua hai tham số chính: (1) hiệu quả (đánh giá theo cách tiếp cận
dựa trên kết quả - results-based approach) và (2) tính hợp pháp (đánh giá theo cách
tiếp cận dựa trên quyền – rights-based approach). Giá trị cốt lõi được quốc tế
công nhận tương đối thống nhất của khái niệm quản trị quốc gia đó là việc định
hình và dung dưỡng một chế độ kiến tạo nên một khu vực công mà trong đó các tác
nhân nhà nước và không phải nhà nước (state and non-state actors) tương tác với
nhau để đi đến các lựa chọn quyết định về các vấn đề kinh tế, phúc lợi, an sinh
xã hội và an toàn của người dân.
Một nền
quản trị quốc gia đạt được giá trị cốt lõi nêu trên là một nền quản trị tốt và
là điều kiện tiên quyết cho sự ổn định và phát triển bền vững của mỗi quốc
gia. Theo
cơ quan Cao uỷ Nhân quyền Liên hiệp quốc: “…quản trị tốt liên quan đến các tiến
trình và kết quả chính trị và thể chế mà cần thiết để đạt được các mục tiêu
phát triển. Đó là một tiến trình mà các cơ quan công quyền giải quyết các vấn
đề công cộng, quản lý các nguồn lực công và bảo đảm việc thực hiện các quyền
con người theo cách thức hoàn toàn không có sự tham nhũng và lạm dụng và thực
sự tuân thủ nguyên tắc pháp quyền…”[1]. Ngân
hàng Thế giới (WB) định nghĩa: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch,
có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm
những điều tốt đẹp… Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công
cho người dân một cách hiệu quả”[2].
Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF): “Quản trị tốt thể hiện qua các yếu tố như sự
minh bạch trong hoạt động của nhà nước, tính hiệu quả trong việc quản lý các
nguồn lực công, và tính ổn định, minh bạch của môi trường pháp lý và kinh
tế...”[3].
Các nguyên tắc hay yêu
cầu của một nền quản trị tốt được Ngân hàng Phát triển châu Á (ADP) xác định,
bao gồm: Trách nhiệm giải trình (accountability), sự tham gia (participation),
tính chất có thể dự đoán (predictability), và sự minh bạch (transparency)[4].
Tương tự, Hội đồng châu Âu (EC) chỉ ra: Quản trị tốt dựa trên 5 nguyên tắc:
Công khai (openness), sự tham gia (participation), trách nhiệm giải trình
(accountability), tính hiệu quả (effectiveness) và sự gắn kết (coherence)[5].
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), các yếu tố chủ yếu của quản
trị tốt bao gồm: Trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch
(transparency), tính hiệu quả (efficiency) và hiệu lực (effectiveness), tính
kịp thời (responsiveness), tầm nhìn (forward vision), pháp quyền (rule of law)[6].
Như vậy
có thể thấy, bản chất của CPKT là một chính phủ thiết lập được một nền
quản trị tốt được thể hiện qua các tiêu chí nhận diện về tính minh bạch,
trách nhiệm giải trình, sự tham gia, sự gắn kết, sự kịp thời, hiệu lực, hiệu
quả, có thể dự đoán, có tầm nhìn và tôn trọng nguyên tắc pháp quyền; thông qua
đó tạo lập được một môi trường nuôi dưỡng sự sáng tạo, phát huy được tiềm năng,
năng lực quốc gia và thu hút, khai thác được các nguồn lực quốc tế để đạt được
các mục tiêu phát triển đất nước.
2. Thể chế và mục
đích của cải cách thể chế
2.1 Thể chế là gì?
Khái niệm “thể chế”
thường được hiểu theo hai nghĩa phổ biến[7].
Theo cách hiểu thứ nhất, thể chế là tập
hợp những quy tắc chính thức, các quy định không chính thức hay những nhận thức
chung có tác động kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ
thể chính trị với nhau trong những lĩnh vực nhất định. Các thể chế được tạo ra
và đảm bảo thực hiện bởi cả nhà nước và các tác nhân phi nhà nước (như các tổ
chức nghề nghiệp hoặc các cơ quan kiểm định).
Các quy tắc chi phối sự
tương tác giữa các cá nhân hay tổ chức có thể mang tính chính thức hoặc không
chính thức. Các quy tắc chính thức bao gồm hiến pháp, các bộ luật, điều luật,
hiến chương, văn bản dưới luật… Trong khi đó các quy tắc không chính thức có
vai trò mở rộng, chi tiết hóa hoặc chỉnh sửa các quy tắc chính thức và điều
chỉnh hành vi của các chủ thể thông qua các chuẩn tắc xã hội (truyền thống, tập
quán, những điều cấm kỵ…) hay các quy tắc ứng xử nội bộ. Vai trò của các thể
chế thể hiện ở chỗ chúng tạo nên một khuôn khổ mà ở đó hành động của các chủ
thể trở nên dễ đoán trước hơn, cho phép các chủ thể thiết lập các kỳ vọng và
giảm thiểu các rủi ro trong quá trình tương tác với nhau.
Theo cách hiểu này, tùy
theo lĩnh vực của đời sống xã hội mà các quy tắc chính thức và phi chính thức
đó điều chỉnh, thể chế được phân loại theo lĩnh vực vực tác động như: Thể chế
kinh tế, thể chế chính trị, thể chế văn hóa... Trong khuôn khổ chủ đề
của bài viết này, chúng tôi tập trung tiếp cận quan niệm về thể chế theo nghĩ
thứ nhất này.
Theo cách hiểu thứ hai, thể chế là một cơ
quan, tổ chức công với các cơ cấu và chức năng được định sẵn một cách chính
thức nhằm điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động nhất định áp dụng chung cho toàn bộ
dân cư. Đối với một quốc gia, các thể chế chính trị bao gồm chính phủ, quốc hội
và các cơ quan tư pháp, và mối quan hệ giữa các thể chế này được quy định bởi
Hiến pháp.
2.2 Mục đích của cải
cách thể chế?
Thể chế có thể được hiểu
là hệ thống các quy tắc chính thức và phi chính thức chi phối, định chế sự
tương tác giữa các cá nhân hay tổ chức. Đến lượt mình, khuôn khổ thể chế này
cũng thường xuyên chịu sự tác động bởi những nhu cầu từ bên trong và những sức ép
từ bên ngoài buộc nó phải có sự điều chỉnh cho phù hợp; và một khi khuôn khổ
thể chế đó đã trở nên chật hẹp so với nhu cầu phát triển từ bên trong và thay
đổi từ bên ngoài – tức khi khuôn khổ đó đã trở thành rào cản kìm hãm sự phát
triển – thì khi đó yêu cầu CCTC xuất hiện.
Như vậy có thể hiểu,
CCTC là sự điều chỉnh, thay đổi, tái cấu trúc những quy tắc cũ (chính thức và
không chính thức) đã trở thành lỗi thời để hình thành những quy tắc mới phù hợp
hơn với thực tiễn cuộc sống nhằm tạo động lực cho sư phát triển. Theo nghĩa
này, CCTC chính là việc thiết lập một nền quản trị công tốt để kiến tạo sự
phát triển của quốc gia. Cũng vì vậy, CCTC chính là một điều kiện tiên quyết
trong xây dựng CPKT.
3. Cải cách thể chế để
xây dựng Chính phủ kiến tạo trong bối cảnh Việt Nam hiện nay
Sau một thời gian đạt
được sự tăng trưởng kinh tế ấn tượng, trước những tác động tiêu cực từ bên
ngoài và sự quản trị còn những yếu kém từ bên trong, nền kinh tế Việt Nam đã
tăng trưởng chững lại. Những thành quả của cuộc cải cách gắn với Đổi mới từ năm
1986 đã trở lên tới hạn trước những thay đổi của thời cuộc. Để sốc lại đà tăng
trưởng, bài toán CCTC đã nhiều lần được đặt lên bàn cân quản trị quốc gia như
là nguyên nhân của mọi nguyên nhân cần ưu tiên “đột phá chiến lược”. Điều này được
thể hiện nhất quán qua các kỳ Đại hội lần thứ XI, XII và XIII của Đảng Cộng sản
Việt Nam[8].
Nhận thức rõ đòi hỏi từ
thực tiễn này, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, ngay từ khi nhậm chức vào năm 2016
đã cam kết xây dựng CPKT liêm chính, hành động vì người dân và doanh nghiệp.
Nhiệm vụ quan trọng nhất của CPKT này là CCTC gắn liền với tăng trưởng kinh tế.
Tăng trưởng kinh tế thúc đẩy CCTC, và CCTC làm sao tạo điều kiện cho tăng
trưởng bền vững và nhanh hơn.
Hỗ
trợ phục hồi doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh. (Ảnh: https://baochinhphu.vn)
Bối cảnh của Việt Nam
hiện nay cho thấy, trong những năm tới, điều quan trọng là phải lồng ghép
các khía cạnh của quản trị tốt vào các ưu tiên CCTC. Ở giai đoạn hiện tại,
với mục đích ưu tiên, cần tập trung vào việc tăng cường các khía cạnh của sự
tham gia và trách nhiệm giải trình, theo sau là các khía cạnh của tính kịp thời
và minh bạch như các bước ban đầu để nâng cao chất lượng quản trị. Chính phủ,
khu vực tư nhân và xã hội công dân cần phối hợp với nhau trong thực hiện CCTC
và giải quyết những yếu kém trong quản trị. Khâu đột phá nên tập trung vào giải
quyết những yếu kém về tính minh bạch, cải thiện khả năng tiếp cận thông tin,
mở rộng các kênh tham gia và tăng mức độ trách nhiệm giải trình và tính kịp
thời. Dưới đây là một số phương hướng cụ thể:
Một là, nâng cao tính
minh bạch
Điều quan trọng là thông
tin phải được công khai và sẵn sàng chia sẻ với công dân và cung cấp cho họ một
cách hiệu quả khi được yêu cầu. Luật hóa quyền tiếp cận thông tin hoặc những
quy định pháp lý phản ánh một mức độ cao về tự do tiếp cận thông tin là cần
thiết để phân loại thông tin và đạt được tính minh bạch hơn. Bước quan trọng
tiếp theo là thực thi các biện pháp và hành động để công khai thông tin và giúp
mọi người có thể tiếp cận. Điều này có thể bao gồm việc tăng cường tiếp cận
thông tin liên quan đến ngân sách (thu nhập và chi tiêu), các kế hoạch, các
hoạt động, các thách thức, các chỉ số...; đồng thời thiết lập các cơ chế mới và
cải tiến các cơ sở hiện có để phổ biến thông tin qua các trang web, tài liệu
in, các kênh truyền hình, đài phát thanh... Với thông tin ngày càng có sẵn,
người dân, doanh nghiệp sẽ được biết nhiều hơn về quyền của mì nh cũng như các
kênh và thủ tục họ có thể sử dụng để đạt được các quyền của mình một cách đầy
đủ và bình đẳng. Ngoài ra, họ sẽ trở nên ý thức hơn về các hậu quả khi quyền
của họ bị vi phạm và sẽ phản ánh với ai nếu điều này xảy ra, và phải làm gì để
yêu cầu các công chức phải có trách nhiệm giải trình.
Hai là, tăng cường sự
tham gia và xây dựng quan hệ đối tác
Theo Khodary[9],
sự tham gia phản ánh quan điểm đa dạng của các bên liên quan sẽ đem lại những
kết quả nhiều thông tin, kịp thời, đại diện và đồng thuận hơn. Nó cũng hỗ trợ
thông tin hai chiều và sự hiểu biết của những người khác, trao quyền và nói
tiếng nói rộng hơn cho nhiều bên liên quan. Điều quan trọng nhất là sự tham gia
đảm bảo tính hợp pháp và quyền sở hữu cao hơn của các bên liên quan, đồng thời
xây dựng sự tin tưởng lẫn nhau giữa các bên. Theo đó, sẽ có lợi cho các cơ quan
nhà nước khi khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan và xây dựng quan hệ
đối tác với họ.
Để tăng cường sự tham
gia và xây dựng quan hệ đối tác này cần tạo ra các kênh và đơn giản hóa các thủ
tục để cho phép mọi công dân và khu vực tư nhân tham gia thảo luận các vấn đề,
lập kế hoạch, thực hiện, theo dõi và đánh giá. Các tổ chức chính trị - xã hội
và các tổ chức phi chính phủ phải được khuyến khích, hỗ trợ và cung cấp các
thông tin cần thiết để đảm nhận vai trò của mình. Có thể tổ chức các cuộc đối
thoại cộng đồng mở rộng, các phiên điều trần, các cuộc họp cộng đồng hoặc thiết
lập các đường dây nóng, các cuộc khảo sát hoặc hòm thư góp ý đề xuất để khuyến
khích mọi người tham gia đánh giá dịch vụ hoặc đưa ra các gợi ý.
Ba là, đảm bảo trách
nhiệm giải trình
Theo Bastidas[10],
sự tham gia của công chúng đảm bảo rằng các công chức có trách nhiệm giải trình
tốt hơn cho hành động của họ và đáp ứng tốt hơn yêu cầu của công dân. Tuy
nhiên, tăng cường giám sát và trách nhiệm giải trình đòi hỏi các hành động khác
như thiết lập các quy tắc rõ ràng và minh bạch trong các giao dịch và tăng
cường giám sát các công chức nhằm đảm bảo chất lượng dịch vụ tốt hơn. Ngoài ra,
cần nâng cao nhận thức của công chúng về quyền của họ yêu cầu các công chức có
trách nhiệm giải trình; đồng thời thiết lập sẵn các kênh hoặc các thể nhân để
công chúng có thể tham vấn trong trường hợp họ yêu cầu các nhà cung cấp dịch vụ
phải có trách nhiệm trình hoặc tiến hành khiếu nại. Các kênh mà họ có thể sử
dụng không bị giới hạn bởi các kênh chính phủ hoặc chính thức, mà họ cũng có
thể sử dụng phương tiện truyền thông, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức xã
hội hoặc các nhóm xã hội khác. Nói tóm lại, người dân, doanh nghiệp cần phải
nhận thức rõ hơn và làm quen với các kênh và cơ chế hiện có để yêu cầu các công
chức phải có trách nhiệm giải trình.
Bốn là, cải thiện khả
năng đáp ứng nhu cầu khiếu nại của người dân
Cải thiện khả năng đáp
ứng nhu cầu hay khiếu nại của người dân không nhất thiết đòi hỏi phải chi thêm
ngân sách để thành lập thêm các đơn vị trong bộ máy nhà nước. Ngược lại, một số
lựa chọn thông minh và hiệu quả về chi phí có thể được lựa chọn áp dụng, như
hợp tác với các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân, kêu gọi hành động tập thể,
sắp xếp lại nhân sự, tài trợ các giải pháp sáng tạo và giá rẻ, chuyển sự tập
trung và phân bổ ngân sách theo các ưu tiên xã hội.... Ngoài ra, việc thiết lập
các kênh đóng góp ý kiến sẽ là một phương pháp hiệu quả để tìm hiểu về nhu cầu
của người dân, tiếp thu những gợi ý, giải pháp sáng tạo và củng cố văn hoá tham
gia của công dân.
Kết luận
Xét về bản chất, CCTC có nghĩa là
thay đổi cả các luật chơi và cách chúng được thi hành. Những cải cách này chắc
chắn sẽ dẫn đến những thay đổi trong mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và
xã hội, cũng như việc phân bổ lại quyền lực và nguồn lực giữa các nhóm xã hội.
Những người hưởng lợi sẽ hỗ trợ cải cách, trong khi những người bị ảnh hưởng sẽ
chống lại nó. Trong bối cảnh thế giới và Việt Nam hiện nay, nhu cầu CCTC để
kiến tạo môi trường nuôi dưỡng sự phát triển đã trở nên cấp bách: các doanh
nghiệp đang gặp nhiều khó khăn dưới tác động của tình trạng bất ổn kinh tế vĩ
mô, suy thoái kinh tế, và tác động của đại dịch Covid-19, họ đang nóng lòng
muốn cải thiện trong thực tế các điều kiện kinh doanh; tầng lớp trung lưu và
trí thức đang phát triển tạo ra một không gian xã hội rộng lớn hơn trong mối
quan hệ với nhà nước, v.v.. Nếu các lãnh đạo chính trị quyết tâm thực hiện các
CCTC, đa số các doanh nghiệp và người dân sẽ cùng hỗ trợ những cải cách này, và
do đó, niềm tin của người dân vào bộ máy nhà nước sẽ tăng lên.
Tài
liệu tham khảo:
1. ADB (1995),
Governance: Sound Economic Management, August, pp. 3, 4, 8.
2. Bastidas, S.
(2004) The Role of Public Participation in the Impact Assessment of
Trade Process, CIELAP Brief on Canadian Trade Policy [online]
http://cielap.org
3. EC (2001), ‘European
Governance: A White Paper’, Brussels, 25 July, fn. 1 on p. 8, p. 10 (sic).
4. Kasper, W. &
Streit, E. M. (2000), Institutional Economics, social order and public
policy, Edward Elgar Publishing, Northampton, US.
[1] UN Commission on Human Rights, Resolution 2000/64.
[2] World Bank (2007), Strengthening the World Bank
Group Engagement on Governance and Anticorruption, p. 1.
[3] Michel Camdessus (1997), IMF Managing Director, Address to
the United Nations Economic and Social Council, 2 July.
[4] ADB (1995), Governance: Sound Economic Management,
August, pp. 3, 4, 8.
[5] Commision of the European Communities (2001), ‘European
Governance: A White Paper’, Brussels, 25 July, p. 10.
[6] OECD, Directorate for Public Governance and Territorial
Development, ‘Principal Elements of Good Governance’, http://www.oecd.org
[7] Xem: 1) North, D. (1990), Institutions,
Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge
University Press. 2) North, D. (1991), “Institutions”, Journal of
Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1, pp. 97-112. 3) Kasper, W. & Streit, E.
M. (2000), Institutional Economics, social order and public policy, Edward Elgar Publishing, Northampton, US.
[8] Toàn văn Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa
XII về các văn kiện trình Đại hội XIII, https://tuoitre.vn
[9] Khodary, Y. (2015) Public Participation: Case
Studies on Egypt’s Right to Information Draft Law and National Plan, Danish
Institute for Human Rights, Copenhagen.
[10] Bastidas, S. (2004) The Role of Public Participation
in the Impact Assessment of Trade Process, CIELAP Brief on Canadian Trade
Policy, http://cielap.org