Thứ Ba, ngày 10/05/2022, 14:19
Lượt xem: 877

Chính sách đất nông nghiệp của Hàn Quốc và hàm ý chính sách tích tụ ruộng đất cho Việt Nam

LÊ THÚY HẰNG
Học viện Chính trị khu vực I

(GDLL) - Cải cách chính sách đất nông nghiệp là điều kiện quyết định cho sự phát triển sản xuất nông nghiệp. Là quốc gia được ghi nhận cải cách ruộng đất thành công, kinh nghiệm cải cách của Hàn Quốc là bài học quý cho Việt Nam. Bài viết tìm hiểu chính sách đất nông nghiệp của Hàn Quốc từ năm 1945 đến nay. Trên cơ sở hệ thống hóa những thay đổi chính sách và chỉ ra ảnh hưởng của những thay đổi này đến tích tụ, tập trung ruộng đất ở Hàn Quốc, bài viết rút ra một số kinh nghiệm và hàm ý chính sách về thúc đẩy tích tụ ruộng đất cho Việt Nam.

Từ khóa: Chính sách đất nông nghiệp; chính sách tích tụ ruộng đất; Hàn Quốc; Việt Nam. 

Ảnh: https://baochinhphu.vn

Đặt vấn đề

Đất đai là một trong ba thành tố quan trọng của quá trình sản xuất nông nghiệp, vì thế tích tụ ruộng đất, với nghĩa là sự dồn, góp hay sát nhập và hợp nhất các thửa đất, mảnh đất của các chủ thể có quyền sử dụng đất khác nhau lại với nhau, là điều kiện quyết định phát triển sản xuất nông nghiệp theo quy mô lớn một cách hiệu quả.

Hàn Quốc cải cách ruộng đất mạnh mẽ trong khoảng thời gian tương đối ngắn nhưng được biết đến là một trong những trường hợp cải cách chính sách đất đai thành công nhất. Sau cải cách ruộng đất, Hàn Quốc tiếp tục có nhiều thay đổi trong chính sách đất đai cho phù hợp với những đòi hỏi của tình hình thực tiễn. Cùng với chính sách phát triển nông nghiệp toàn diện và bền vững, cải cách chính sách đất nông nghiệp đã góp phần quan trọng trực tiếp giúp Hàn Quốc đạt được những thành tựu to lớn trong phát triển nông nghiệp, nông thôn và nâng cao thu nhập, mức sống cho người nông dân cũng như gián tiếp góp phần vào quá trình “công nghiệp hóa thần tốc sau ba thập kỷ” của Hàn Quốc.

Kinh nghiệm về đổi mới chính sách đất đai và phát triển nông nghiệp của Hàn Quốc vì thế rất hữu ích đối với Việt Nam. Nhằm góp phần xác định cơ sở pháp lý để thúc đẩy tích tụ tập trung ruộng đất cho Việt Nam, bài viết tập trung hệ thống hóa chính sách đất đai và phân tích ảnh hưởng của những thay đổi chính sách này đến việc tích tụ, tập trung ruộng đất ở Hàn Quốc qua các thời kỳ, trên cơ sở đó rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam.

1. Chính sách đất nông nghiệp của Hàn Quốc

Giai đoạn từ 1945 đến trước ngày 15 tháng 8 năm 1948

Giai đoạn từ 1945 đến ngày 15 tháng 8 năm 1948 là thời kỳ cầm quyền của chính phủ quân sự Hoa Kỳ. Chính phủ quân sự Hoa Kỳ đã áp đặt chính sách và điều hành toàn bộ xã hội Hàn Quốc. Nội dung cải cách ruộng đất trong giai đoạn này tập trung vào ba điểm mấu chốt.

Một là, thống nhất tất cả tài sản của Nhật Bản chuyển về chính phủ. Theo Quy định số 33 được ký tháng 1 năm 1945, tất cả tài sản của các cá nhân, tổ chức hay hiệp hội của Nhật Bản được giao lại cho chính phủ quân sự sau khi Nhật Bản rời đi, và kết quả là đến tháng 12 năm 1945, 282.480 ha đất canh tác thuộc sở hữu của Nhật Bản được chuyển giao cho công ty thuộc Chính phủ quân sự quản lý. Với quy định này, nguồn đất đai thuộc sở hữu của chính phủ được tăng thêm, là điều kiện để thực hiện bước tiếp theo là phân bổ ruộng đất cho nông dân.

Hai là, bảo vệ các quyền của nông dân khi thuê đất canh tác từ địa chủ bằng pháp luật. Trong bối cảnh, hầu hết người dân sống dựa vào nông nghiệp (77% dân cư) nhưng phần lớn ruộng đất thuộc về địa chủ, chỉ có một bộ phận nhỏ nông dân có ruộng đất với diện tích nhỏ, và có tới 86% hộ nông dân phải thuê ruộng đất với chi phí rất cao để canh tác, việc quy định tiền cho thuê đất hàng năm không được vượt quá 1/3 sản lượng của năm, địa chủ không được đơn phương chấm dứt các quyền của người thuê, và tiền thuê không vượt quá 1/3 sản lượng nếu ký hợp đồng mới [1], cải cách ruộng đất đã phần nào đáp ứng kỳ vọng của nông dân, giảm nhẹ mâu thuẫn giai cấp và duy trì sự ổn định xã hội. 

Ba là, đổi mới quản lý nhà nước đối với đất đai và phân phối quyền sở hữu đất đai cho nông dân[2], cụ thể: Tháng 3 năm 1948, cơ quan quản lý đất đai quốc gia được thành lập để kiểm soát và xử lý các thủ tục mua, bán đối với ruộng đất được phân bổ lại; Về nguyên tắc, ruộng đất được phân bổ song chỉ phân bổ cho nông dân hay lao động nông nghiệp và giới hạn trong diện tích 2 ha; Quyền sở hữu đất được chuyển cho nông dân và giấy chứng nhận được đăng ký tại cơ quan đăng ký ruộng đất, tuy nhiên nông dân có trách nhiệm thanh toán tiền đất ở mức tương đương 3 lần sản lượng trung bình năm và phải trả trong vòng 15 năm; Việc bán, cho thuê hay thế chấp ruộng đất có thể được thực hiện sau khi tiền đất đã được thanh toán đầy đủ hoặc phải sau ít nhất 10 năm kể từ ngày mua đất. Quy định mới này củng cố và điều chỉnh cơ sở pháp lý về phân bổ ruộng đất được tịch thu, kiểm soát quy mô canh tác, và cải thiện vị thế của nông dân trong quan hệ với địa chủ.

Cải cách ruộng đất lần thứ nhất mặc dù diễn ra trong khoảng thời gian tương đối ngắn, song đã tạo ra những thay đổi căn bản trong nhận thức về quyền tiếp cận và sử dụng ruộng đất của nông dân, góp phần giảm bớt xung đột giai cấp và đặt nền móng cho quản lý nhà nước về đất đai sau này.

Giai đoạn từ 1948 đến 1960

Ngày 15 tháng 8 năm 1948, Hàn Quốc được độc lập và Chính phủ Đại Hàn dân quốc được thành lập. Kể từ đây, chính sách mang dấu ấn của nhà nước mới. Cải cách quan trọng nhất trong giai đoạn này phân bổ lại ruộng đất cho nông dân, quy định cụ thể được ghi trong Luật cải cách đất nông nghiệp năm 1950.

Thứ nhất là tịch thu ruộng đất. Chính phủ tiếp tục việc tịch thu đất nông nghiệp để phân bổ lại cho nông dân, tuy nhiên khác với quy định trước đây, việc tịch thu đất không chỉ giới hạn ở ruộng đất thuộc người Nhật Bản mà được mở rộng để áp dụng cho cả ruộng đất không có chủ[3] .

Thứ hai là thu mua lại ruộng đất. Đây là can thiệp mới và đặc biệt quan trọng từ phía chính phủ. Mặc dù giá thu mua được xác định trên cơ sở thỏa thuận nhưng thu mua mang tính bắt buộc, không tự nguyện. Việc thu mua lại được áp dụng đối với ruộng đất thuộc sở hữu của địa chủ vắng mặt, người sở hữu ruộng đất nhưng không tự canh tác, và những người sở hữu ruộng đất vượt quá diện tích cho phép là 3 ha[4]. Sau khi ruộng đất bị thu mua, chủ đất được nhận tiền đền bù đất (và một phần tiền cải tạo đất đối với nông dân có đất nhưng từ bỏ làm nông nghiệp) và có thể sử dụng hóa đơn giá trị đất làm vốn đầu tư công nghiệp hoặc điều kiện vay vốn với lãi suất thấp từ các tổ chức tài chính công hay để được ưu tiên mua lại các cơ sở như nhà máy, hầm mỏ, tàu… của chính phủ để từng bước trở thành doanh nhân hay các nhà tư bản công nghiệp[5].

Thứ ba là phân bổ ruộng đất theo nguyên tắc chỉ phân bổ cho người thực sự làm nông nghiệp với diện tích không vượt quá 3 ha, sau khi được giao đất, nông dân có quyền sở hữu ruộng đất đồng thời có trách nhiệm trả tiền đất theo quy định [6]. Nhờ quy định này, vị thế của nông dân được cải thiện đáng kể, chuyển từ bị lệ thuộc vào địa chủ do phải thuê đất sang độc lập, tự chủ trong quản lý và sử dụng ruộng đất để mang lại thu nhập cho gia đình sau khi thực hiện trách nhiệm trả tiền đất hàng năm (tương đương 30% sản lượng), nộp thuế thu nhập từ ruộng đất và các nghĩa vụ đóng góp công cộng khác. 

So với trước năm 1948, Luật cải cách ruộng đất năm 1950 có những đổi mới căn bản. “Đất cho người cày” trở thành nguyên tắc then chốt trong sở hữu, quản lý và sử dụng đất nông nghiệp. Cải cách được thực hiện thông qua can thiệp mạnh mẽ từ chính phủ bằng cách tịch thu và thu mua ruộng đất sau đó phân bổ lại cho nông dân. Có thể nói, rào cản thậm chí sự chống đối đối với cải cách vô cùng lớn, nhưng Hàn Quốc đã thống nhất quan điểm cải cách, giải quyết hài hòa quan hệ lợi ích giữa nông dân, chủ đất và chính phủ trong thu mua, phân phối và quản lý sử dụng ruộng đất, tạo nền tảng pháp lý vững chắc để hoàn thành phân bổ lại ruộng đất rộng khắp. Triển khai Luật cải cách ruộng đất (1950), Hàn Quốc đạt được đồng thời các mục tiêu kép: Vừa xóa bỏ chế độ địa chủ vừa đảm bảo “người cày có ruộng”; Khuyến khích phát triển doanh nhân và đầu tư vào công nghiệp nhưng đồng thời tạo động lực cho nông dân, khuyến khích họ tái đầu tư để cải thiện năng suất nông nghiệp và nâng cao thu nhập; Một mặt xóa bỏ triệt để nguồn gốc của xung đột giai cấp nhưng mặt khác vẫn duy trì sự ổn định về chính trị và xã hội.

Tuy nhiên để đảm bảo “ruộng đất cho người cày” và theo đuổi sự bình đẳng trong sở hữu ruộng đất, Luật cải cách ruộng đất năm 1950 đặt ra giới hạn quy mô canh tác trong 3 ha và nghiêm cấm việc bán, tặng, cho và thế chấp đối với ruộng đất được phân phối cho đến khi ruộng đất được thanh toán hết, đồng thời nghiêm cấm mọi hình thức thuê mới, cho thuê hoặc ủy thác sử dụng đất đai không chỉ đối với đất nông nghiệp được phân phối mà cả ruộng đất của chủ sở hữu ban đầu. Điều này có nghĩa rằng, Luật (1950) không cho phép tích tụ, tập trung ruộng đất và cản trở việc mở rộng quy mô canh tác. Thực tế là, trong giai đoạn này, dồn điền đổi thửa rất hiếm xảy ra và canh tác quy mô nhỏ gia tăng, cụ thể tỉ lệ hộ có quy mô canh tác dưới 1/3 ha năm 1947 là 74,5% tăng lên 79,1% vào năm 1953[7] .

Giai đoạn từ 1960 đến trước 1990

Hàn Quốc có mật độ dân số đông nhưng địa hình chủ yếu là đồi núi, chỉ có khoảng 1/5 diện tích là đất trồng trọt[8], vì thế phát triển nông nghiệp để đảm bảo tự cung, tự cấp về lương thực trong nước là thách thức đối với Hàn Quốc. Cải cách chính sách ruộng đất giai đoạn 1960 - 1990 tập trung giải quyết vấn đề này.

Từ những năm đầu 1960, Hàn Quốc đã tiến hành khai hoang và cải tạo đất, nhất là những vùng núi cao nơi đất chưa được đưa vào canh tác với mong muốn sớm giải quyết tình trạng khan hiếm lương thực. Song, kết quả có hạn chế. Thứ nhất là do việc khai hoang và cải tạo đất cần khá nhiều kinh phí trong khi nông dân nghèo, không có đủ nguồn lực tài chính để đầu tư. Thứ hai là do đất nông nghiệp vốn đã ít nhưng bị chuyển đổi và sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp tăng nhanh do nhu cầu của quá trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Trước tình hình đó, bảo tồn đất nông nghiệp và duy trì hoạt động nông nghiệp có ý nghĩa sống còn.

Năm 1972, Luật về sử dụng và bảo tồn đất nông nghiệp được ban hành với mục đích hạn chế và kiểm soát nghiêm ngặt việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp. Luật quy định: Nghiêm cấm sử dụng “đất nông nghiệp tuyệt đối” (đất được quy định chỉ dành cho nông nghiệp) vào mục đích phi nông nghiệp; “đất nông nghiệp tương đối” (đất nông nghiệp có thể được sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp) chỉ được sang đất phi nông nghiệp nếu thỏa mãn các điều kiện khắt khe và phải được sự chấp thuận của chính quyền địa phương[9].

Nhờ các biện pháp bảo tồn đất nông nghiệp, diện tích trồng lúa được cải thiện đáng kể trong khi các khu đô thị không ngừng phát triển. Tuy nhiên, Hàn Quốc nảy sinh bất hợp lý mới trong khai thác và sử dụng ruộng đất. Trong khi diện tích đất nông nghiệp thấp nhưng diện tích đất nông nghiệp không được đưa vào sử dụng có xu hướng gia tăng do nông dân từ bỏ việc làm nông nghiệp ngày càng nhiều và do một bộ phận đáng kể những người không làm nông nghiệp nắm giữ ruộng đất do được thừa kế [10]. Vì thế, khó khăn trong đảm bảo tự cung, tự cấp lương thực chưa được chấm dứt. Khủng hoảng lương thực năm 1974 cho thấy bảo tồn đất nông nghiệp là chưa đủ. Đổi mới chính sách để khai thác và sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả trở nên cấp thiết đối với Hàn Quốc hơn bao giờ hết.

Đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, Luật quản lý cho thuê đất nông nghiệp được ban hành năm 1986, quy định người dân được phép thuê đất nông nghiệp và giới hạn quy mô canh tác là 10 ha[11]. Quy định mới này cho thấy sự thay đổi căn bản trong nhận thức, từ không thừa nhận sang thừa nhận quyền sử dụng tách biệt với quyền sở hữu, từ nghiêm cấm cho thuê chuyển sang cho phép cho thuê, từ giới hạn quy mô canh tác là 3 ha tăng lên 10 ha. Có thể nói rằng, Luật quản lý cho thuê đất nông nghiệp (1986) tạo cơ sở pháp lý cho phép người làm nông nghiệp tiếp cận và sử dụng nguồn đất đai nhàn rỗi và trao thêm quyền, tạo thêm thuận lợi cho họ trong quá trình sử dụng ruộng đất. Từ đó, tạo điều kiện thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất và cơ hội cải thiện hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp.

Giai đoạn từ 1990 đến nay

Những năm cuối 1980, hội nhập quốc tế và tự do hóa thương mại trên phạm vi toàn cầu tác động và đòi hỏi Hàn Quốc phát triển các công ty nông nghiệp có khả năng cạnh tranh. Nhiều văn bản chính sách quan trọng được ban hành để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, bao gồm Luật đặc biệt để phát triển nông thôn (1990), Luật đất nông nghiệp (1994), Luật đất nông nghiệp điều chỉnh năm 2003 và 2005.

Trước 1990, Hàn Quốc duy trì chế độ sở hữu ruộng đất nghiêm ngặt theo nguyên tắc “ruộng đất dành cho người cày”, chỉ thừa nhận quyền sở hữu đất nông nghiệp thuộc về hộ gia đình nông nghiệp tự canh tác có quy mô dưới 3 ha mà không ghi nhận quyền sở hữu ruộng đất của bất kỳ chủ thể kinh tế khác. Đến năm 1990, chính phủ ghi nhận ngoài sở hữu cá nhân còn có sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp. Luật đặc biệt phát triển nông thôn (1990) quy định: Những công ty nông nghiệp của hội nông dân mà có tất cả các thành viên là nông dân thì được phép sở hữu ruộng đất [12]. Không phá bỏ nguyên tắc “ruộng đất dành cho người cày”, song quy định về quyền sở hữu đã được nới lỏng để đa dạng hóa các hình thức sở hữu ruộng đất, qua đó trao thêm quyền cho các công ty nông nghiệp, tăng khả năng huy động ruộng đất và thúc đẩy hợp tác để hình thành cánh đồng có quy mô lớn. Đồng thời, thay đổi này dẫn đến xóa bỏ hệ thống bảo tồn đất nông nghiệp dựa theo phân mảnh (1972) để chuyển sang mô hình bảo tồn dựa theo phân vùng.

Đến năm 1994, Luật đất nông nghiệp ra đời trên cơ sở tích hợp, kế thừa các luật trước đó[13]. Nguyên tắc “ruộng đất cho người cày” tiếp tục được khẳng định, song các quy định về quyền sở hữu và quyền sử dụng ruộng đất được nới lỏng hơn để phù hợp với thay đổi của hoàn cảnh kinh tế xã hội. Giới hạn về diện tích đất nông nghiệp được sở hữu tăng từ 3 ha lên 10 ha. Trong vùng phát triển nông nghiệp trọng điểm, nông dân có thể sở hữu lên tới 20 ha nếu được sự cho phép của người đứng đầu đơn vị hành chính.

Sau Luật đất nông nghiệp (1994), các quy định này tiếp tục được điều chỉnh nhằm tăng khả năng ruộng đất được sử dụng để phát triển nông nghiệp. 

Quy định về quyền sở hữu đất nông nghiệp tiếp tục được nới lỏng. Quyền sở hữu đất nông nghiệp của các công ty nông nghiệp không còn bị giới hạn trong các công ty nông nghiệp “hoàn toàn” của nông dân và do nông dân nhưng mà được mở rộng cho các công ty nông nghiệp “chủ yếu” của nông dân và do nông dân. Ngoài ra, quyền sở hữu cá nhân đối với đất nông nghiệp được mở rộng để bao gồm những người không phải “nông dân thuần túy” nhưng có khả năng và nhu cầu mua đất để làm nông nghiệp. Theo Luật đất nông nghiệp sửa đổi (2003): Những công ty nông nghiệp có vốn đầu tư của nông dân chiếm tối thiểu ½ tổng số vốn đầu tư, có đại diện của công ty là nông dân, và có hơn ½ thành viên của ban điều hành là nông dân thì công ty đó có thể có quyền sở hữu đối với đất nông nghiệp; Những người không phải là nông dân được phép sở hữu diện tích đất nông nghiệp dưới 1 ha để làm nông nghiệp hoặc trang trại cuối tuần[14]. Mặc dù thay đổi hình thức sở hữu đối với đất nông nghiệp, nhưng quyền làm chủ ruộng đất của nông dân vẫn được bảo đảm thông qua cơ chế người đại diện và điều hành của công ty, bên cạnh đó mở thêm cơ hội cho các công ty tiếp nhận nguồn vốn tài chính, tri thức và công nghệ, kinh nghiệm quản lý và điều hành để phát triển sản xuất.

Quy định về giới hạn về quy mô canh tác tiếp tục được điều chỉnh theo hướng tăng quyền sử dụng ruộng đất cho người làm nông nghiệp và giảm dần sự kiểm soát từ phía nhà nước[15]: Năm 1999, giới hạn đối với quyền sở hữu bên ngoài vùng phát triển nông nghiệp trọng điểm tăng từ 3 ha lên 5 ha; đến năm 2002, giới hạn về quy mô canh tác đối với vùng phát triển nông nghiệp trọng điểm và vùng không phát triển nông nghiệp trọng điểm đều thay đổi, trong đó, giới hạn về quyền sở hữu đất nông nghiệp ở vùng phát triển nông nghiệp trọng điểm sau 50 năm áp dụng đã được xóa bỏ hoàn toàn.

Ngoài ra, hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp được chính thức thành lập  do Tổ chức cộng đồng nông thôn Hàn Quốc, một tổ chức phi lợi nhuận đại diện cho nông dân, vận hành từ năm 2005. Hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp có các chức năng chính sau: (1) bán, cho thuê, trao đổi, tách và hợp nhất đất nông nghiệp; (2) cung cấp thông tin về giá đất nông nghiệp và xu hướng giao dịch; (3) mua đất nông nghiệp để phục hồi nông nghiệp; (4) cho thuê đất nông nghiệp ủy thác; và (5) hỗ trợ để ổn định thu nhập cho nông dân đã nghỉ hưu có thế chấp bằng đất đai[16]. Cùng với các chính sách khác, hoạt động của hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp tạo cơ sở cho những chuyển biến tích cực. Thứ nhất, cho phép những người không làm nông nghiệp tiếp tục sở hữu và khai thác lợi ích từ ruộng đất song đảm bảo ruộng đất nhàn rỗi được huy động và đưa vào khai thác, sử dụng. Thứ hai, tạo thuận lợi cho những người mong muốn được sở hữu hay sử dụng ruộng đất dễ dàng tiếp cận được với đất đai. Thứ ba, tạo điều kiện thuận lợi để tổ chức canh tác ở quy mô lớn và áp dụng khoa học công nghệ vào trong sản xuất nông nghiệp.

2. Bài học kinh nghiệm của Hàn Quốc và một số hàm ý chính sách về tích tụ tập trung ruộng đất cho Việt Nam

Cải cách chính sách đất nông nghiệp ở Hàn Quốc trải qua một quá trình dài với nhiều thay đổi quan trọng. Bắt đầu từ nguyên tắc “ruộng đất cho người cày”, chính phủ đã tiến hành giao đất và quyền sở hữu đất cho nông dân và người làm nông nghiệp. Từng bước, chính phủ ghi nhận sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đối với ruộng đất, chấp nhận đa dạng hóa các hình thức sở hữu ruộng đất, trao thêm các quyền cho người sở hữu cũng như người sử dụng ruộng đất, khuyến khích thuê và cho thuê, giảm dần giới hạn về quy mô canh tác, qua đó thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất để mở rộng quy mô canh tác. Những thay đổi chính sách đất nông nghiệp tại Hàn Quốc cho thấy sự chuyển biến trong nhận thức, thừa nhận tích tụ, tập trung ruộng đất là xu hướng tất yếu khách quan để khai thác, sử dụng ruộng đất có hiệu quả, phát triển nền nông nghiệp có tính cạnh tranh.

Ảnh: https://thanhnien.vn

Nhờ cải cách chính sách đất nông nghiệp, Hàn Quốc thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất biểu hiện thông qua tăng quy mô sở hữu đất nông nghiệp và gia tăng tỉ lệ thuê ruộng đất để phát triển nông nghiệp. Diện tích đất nông nghiệp bình quân hộ nông dân là 0,93 ha vào năm 1970 tăng lên 1,5 ha vào năm 2012[17]. So với các quốc gia khác thì thay đổi về quy mô sở hữu đất nông nghiệp chưa thực sự lớn và diện tích đất nông nghiệp bình quân hộ nông dân của Hàn Quốc còn thấp, tuy nhiên, nếu xem xét thay đổi quy mô sở hữu ruộng đất trong điều kiện diện tích đất nông nghiệp của Hàn Quốc vốn chiếm tỉ lệ thấp nhưng có xu hướng tiếp tục bị thu hẹp do quá trình đô thị hóa mạnh mẽ, cụ thể so với 1980, diện tích đất nông nghiệp của năm 2000 giảm 14% và của năm 2011 tiếp tục giảm 23%, thì tăng quy mô sở hữu bình quân hộ như đề cập ở trên là sự thay đổi rất đáng ghi nhận. Ngoài ra, số liệu về gia tăng thuê đất nông nghiệp càng khẳng định thêm ảnh hưởng tích cực của thay đổi chính sách đối với quá trình này. Tỉ lệ thuê đất nông nghiệp tăng đáng kể, từ 17,8% của năm 1970 lên 37,4% của năm 1990 và lên tới 47,3% trong năm 2011, đáng chú ý là trong đó, có đến 60-70% đất được thuê thuộc sở hữu của những người không làm nông nghiệp[18].

Các nghiên cứu cho thấy, quy mô sở hữu đất nông nghiệp ở Hàn Quốc tăng chậm do có một số nguyên nhân. Một là, do đặc điểm địa hình của Hàn Quốc chủ yếu đồi núi có khó khăn khi phát triển canh tác ở quy mô lớn. Hai là, quá trình tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc “ruộng đất dành cho người cày” có giới hạn về quy mô trong một thời gian dài làm chậm thay đổi nhận thức về sở hữu đất đai cũng như về phương thức sử dụng đất đai. Ba là, các biện pháp khuyến khích thuê và cho thuê được đa dạng hóa dẫn đến xu hướng lựa chọn đi thuê và cho thuê thay vì mua và bán ruộng đất. Thực tế, nhiều người không làm nông nghiệp không bán mà lựa chọn giữ ruộng đất như tài sản có thể sinh lời.

 Từ những phân tích trên đây về chính sách đất nông nghiệp và ảnh hưởng của nó đến tích tụ tập trung ruộng đất ở Hàn Quốc, một số bài học rút ra cho Việt Nam trong quá trình thúc đẩy tích tụ ruộng đất như sau. 

Thứ nhất, cần xác lập và hoàn thiện khung pháp lý về quyền và trách nhiệm của các bên liên quan trong quá trình quản lý và sử dụng ruộng đất. Có thể tách biệt giữa quyền sở hữu với quyền sử dụng ruộng đất nên duy trì sở hữu nhà nước đối với đất đai là phù hợp, song cần quy định rõ ràng rõ và xử lý hài hòa mối quan hệ giữa quyền và trách nhiệm của các bên trong sở hữu, sử dụng và chuyển giao quyền sử dụng ruộng đất. Chỉ khi nào mối quan hệ được xác lập và có cơ chế bảo đảm cho các mối quan hệ này thì mới có thể tạo niềm tin và động lực cho người làm nông nghiệp tích tụ, tập trung ruộng đất để phát triển nông nghiệp bền vững.

Thứ hai, cần cân nhắc việc nới rộng mức hạn điền và thời hạn giao quyền sử dụng đất nông nghiệp cho các chủ thể để bảo hộ kinh doanh nông nghiệp và giúp người dân an tâm đầu tư phát triển nông nghiệp lâu dài.

Thứ ba, cần tăng cường các quy định khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho chuyển nhượng và cho thuê ruộng đất. Ngoài việc làm rõ các quyền lợi và cơ chế đảm bảo quyền của các bên trong quản lý, khai thác và sử dụng ruộng đất như trên, cần nghiên cứu mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp của Hàn Quốc trong điều kiện của Việt Nam. Trường hợp người dân chuyển sang nghề khác hay không muốn (không có điều kiện) canh tác, có thể sang nhượng hay ủy thác cho thuê, sử dụng ruộng đất để duy trì quỹ đất nông nghiệp, thúc đẩy tích tụ tập trung và sử dụng ruộng đất hiệu quả.

Kết luận

Tóm lại, xuyên suốt trong nội dung cải cách chính sách đất nông nghiệp của Hàn Quốc, quyền sở hữu, quyền sử dụng, hạn mức đất canh tác là những vấn đề then chốt nhất gắn với thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất. Bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc là, bảo đảm nguyên tắc “đất cho người cày” được thực hiện nhất quán và dần được nới lỏng trên cơ sở thừa nhận sự tách biệt giữa quyền sở hữu với quyền sử dụng ruộng đất, cho phép đa dạng hóa các chủ thể được sở hữu và sử dụng ruộng đất, và tạo thuận lợi cho các chủ thể trung gian huy động và hỗ trợ tiếp cận, sử dụng ruộng đất nhàn rỗi. 

Tài liệu tham khảo:

1. Im, Jeongbin, 2013. Farmland Policies of Korea. FFTC Agriculture Policy Platform. Nguồn: https://ap.fftc.org.tw/article/511

2. Im, Jeongbin, 2014. The Frame of Agricultural Policy and Recent Major Agricultural Policy in Korea. FFTC Agriculture Policy Platform. http://ap.fftc.agnet.org/

3. Park, Myung Ho, 2013. 2012 Modularization of Korea’s Development Experience: Land Reform in Korea. Government Publications Registration Number 11-7003625-000006-01, ISBN 979-11-5545-034-5 94320. Nguồn: http://www.ksp.go.kr/

4. Shin, Yong-Ha, Land Reform in Korea, 1950. DBPIA-NURIMEDIA. Nguồn: http://s-space.snu.ac.kr/



*  Bài viết là sản phẩm được chắt lọc từ đề tài khoa học cấp Bộ: “Chính sách tích tụ ruộng đất: Lý luận và thực tiễn qua nghiên cứu trường hợp Hà Nam và Thái Bình”, mã số: B.19-15.

[1] Park, Myung Ho, 2013. 2012 Modularization of Korea’s Development Experience: Land Reform in Korea. Government Publications Registration Number 11-7003625-000006-01, ISBN 979-11-5545-034-5 94320. http://www.ksp.go.kr, tr.60.

[2] Park, Myung Ho, 2013. 2012, Tlđd, tr.61.

[3] Shin, Yong-Ha, Land Reform in Korea, 1950. DBPIA-NURIMEDIA, http://s-space.snu.ac.kr, tr.20.

[4] Shin, Yong-Ha, Tlđd, tr.20.

[5] Park, Myung Ho, 2013. 2012 Modularization of Korea’s Development Experience: Land Reform in Korea. Government Publications Registration Number 11-7003625-000006-01, ISBN 979-11-5545-034-5 94320. http://www.ksp.go.kr, tr.91.

[6] Park, Myung Ho, 2013, Tlđd, tr.66.

[7] Shin, Yong-Ha, Land Reform in Korea, 1950. DBPIA-NURIMEDIA, http://s-space.snu.ac.kr, tr.27.

[8] Im, Jeongbin, 2013. Farmland Policies of Korea. FFTC Agriculture Policy Platform. Nguồn: https://ap.fftc.org.tw/article/511.

[9] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[10] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[11] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[12] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[13] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[14] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[15] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[16] Im, Jeongbin, 2013, Tlđd.

[17] Im, Jeongbin, 2014. The Frame of Agricultural Policy and Recent Major Agricultural Policy in Korea. FFTC Agriculture Policy Platform. http://ap.fftc.agnet.org

[18] Park, Myung Ho, 2013. 2012 Modularization of Korea’s Development Experience: Land Reform in Korea. Government Publications Registration Number 11-7003625-000006-01, ISBN 979-11-5545-034-5 94320. http://www.ksp.go.kr, tr.91.